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中國教育后勤協會

高校后勤行業組織面臨的新形勢、新要求與宏觀發展規劃

“高校后勤行業組織發展研究”課題組

(注:本課題為中國高等教育學會“十二五”規劃重點課題,課題組長黎玖高 課題組成員皮光純、李異軍、張 強、成冠潤、郗蘊超、陳 鵬、胡孝玉、尹建康、王志丹、李秋榮。此文為研究成果之二)

一、高校后勤行業組織發展,面臨什么樣的新形勢、新要求

1.國家層面:全面深化改革、全面推進依法治國的新形勢,要求行業組織適應新常態、新規則、新要求

黨的十八屆三中全會發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,對全國各行各業發出了深化改革的動員令。十八屆四中全會頒發《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,對建設法治國家進行頂層設計。

緊接著,《民政部關于貫徹落實國務院取消全國性社會團體分支機構、代表機構登記行政審批項目的決定有關問題的通知》、《民政部 財政部關于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》、《民政部 財政部關于規范全國性社會組織年度財務審計工作的通知》、《民政部 財政部 人民銀行關于加強社會團體分支(代表)機構財務管理的通知》、《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》等政策文件密集出臺。主要內容有:

第一,強力推進、限期實現“行業協會與行政機關脫鉤”,加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制,促進行業協會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的現代社會組織。

第二,首次以中共中央辦公廳、國務院辦公廳文件形式表示“加快推進行業協會商會立法工作”。政府部門對行業組織管理依據將由《社會團體登記管理條例》上升到《行業協會商會法》。

第三,“在行業協會兼職的公務員,要限期辭去兼任職務”。這將改變高校后勤行業組織的人員成份、權力結構,明確行業組織與行政部門職能邊界和相互關系。

第四,建立行業協會商會信用承諾制度,完善行業協會商會信用記錄,建立綜合信用評級制度。為規范行業組織辦會行為、政府加強監管提供新的依據和手段。

第五,探索實行理事長(會長)輪值制,推行秘書長聘任制。實施法定代表人述職、主要負責人任前公示和過錯責任追究制度。

黨中央戰略部署和系列化改革舉措,要求高校后勤行業組織完善治理結構,規范自身行為,提升專業服務水平,強化行業自律,引導企業規范經營,積極反映會員訴求,加快轉型升級,努力適應經濟發展的新常態、新規則、新要求,真正成為依法自治的現代社會組織。

鑒于高校后勤服務對象特殊,事關維護校園安全穩定,承擔社會責任較多,因而高校后勤管理受到政府高度重視。高校后勤行業組織與政府部門如何脫鉤,可在堅持基本原則基礎上,按照去行政化、切斷利益鏈條的要求,另行制訂改革辦法,報請中央辦公廳、國務院辦公廳批準。

2.高等教育層面:高校綜合改革提速,高等教育邁向現代化,對后勤保障和行業組織提出新要求

《國家教育中長期改革發展規劃綱要(2010—2020年)》確定“到2020年,基本實現教育現代化”的戰略目標;在建設現代學校制度、完善中國特色現代大學制度方面,重申“推進高校后勤社會化改革”。據此,在2020年之前,必須實現“高校后勤現代化”,為“高等教育現代化”提供可靠支持;否則,將會延誤高等教育現代化大業。

實現高校后勤現代化,是一個復雜的系統工程,就是要建成適應市場經濟體制、與社會服務業相融通、符合現代大學發展需求的新型后勤保障體系,做到“政府履行職責,市場提供服務,學校自主選擇,行業規范自律,部門依法監管”,必須要有 “高水平行業組織”,發揮“提供服務,反映訴求,規范行為,協調關系” 的作用。

所謂“高水平行業組織”,不是自己說了算,而是經過民政部門組織社會公共管理專家評審、獲得5A等級資質的行業協會。實現這一目標任務艱巨,困難很多,但又是一項必須完成的硬任務。這就要求政府高度重視、高校大力支持、行業組織加倍努力。

2013年6月30日,中國教育后勤協會成立具有重大意義,但全國后勤協會的工作部署離不開各省市區高校后勤行業組織的大力支持。目前,全國尚有一半以上省區的高校后勤行業組織仍然處于學術型“研究會”狀態,沒有取得處理市場和經濟問題的合法身份和專業能力。所以,應當促進區域性高校后勤行業組織轉型升級。

近幾年,全國高校陸續制訂《大學章程》,后勤校內地位、價值判斷、體制機制選擇方面,面臨重新定位和不確定性,影響后勤群體利益、服務實體前途出路和員工職業生涯。有許多分歧爭議需要權威性評判,有許多理論問題需要做出有說服力的回答,為領導決策提供依據、為改革實踐提供指導。以上這些,都需要權威性的行業組織提供咨詢服務。

3,高校后勤層面:市場結構、人員成份、服務方式發生根本變化,對高校后勤行業組織提出新要求

目前,在高校后勤服務市場當中,社會企業已經反客為主,占有大約70%的市場份額,成為后勤場的主力軍,社會化服務成為主流,需要一個容納高校領導(業主)、后勤實體、社會企業的交流平臺,要求行業組織傾聽來自不同方面的聲音,協調利益關系。

現在,高校后勤系統人員中,事業編制“老人”逐年退休減員、占比不到15%,人事關系代理、合同制用工、“勞動派遣”等“非編”人員超過85%,社會化用工已經成為主體力量,對學校認同感、歸屬感都與以往大不相同,要求行業組織反映不同身份勞動者的訴求。

隨著互聯網信息化時代的到來食堂機器人等高科技設備的使用,改變了人們生活方式,也改變了后勤服務方式;既有促進人際交往、方便購物、加快信息傳播、提高工作學習效率等正面影響,同時也會產生負面作用,對后勤人員和行業管理都提出許多新問題、新要求。


二、高校后勤行業組織,應當主動適應國家經濟發展的新常態、新規則

1.積極看待“行業協會與行政機關脫鉤”政策,構建新型政社合作關系。要立足國家治理現代化高度,認識“行業協會與行政機關脫鉤”的進步意義,目的在于理清政府、市場、社會之間的關系,厘清行政機關與行業協會的職能邊界,創新行業協會管理體制和運行機制,構建政府、社團之間新型合作關系,激發協會內部動力和市場活力,提升行業服務功能,從政府機關、行業協會和社會視角來看,都是一件好事。

行業協會要自我革命“去行政化”,確立主要依靠市場機制、市場資源發展的辦會理念。先從開會不講排場做起,少一些形式主義,少一些按職級排座次,領導發言不打“官腔”,多說大家愛聽的群眾語言。協會要多一些務實精神,學會從服務對象角度看問題,提供低成本、用得上的貼心服務,注重解決會員普遍關心重要問題,更能獲得會員衷心擁護。協會要樹立足夠自信,憑借專業化服務而不依靠拉近關系獲得政府支持。

2.堅持依法辦會,主動適應黨中央依法治國的新形勢、新戰略、新規則。高校后勤辦會人員,要認真學習現行高校后勤行業相關法律、法規、政策、規章(共有100多個),要認真學習十八大以來中央戰略決策,還要學習《行業協會商會法》建議稿的不同版本,了解政策動向,吃透立法精神,主觀上敬畏法律,才能做到依法辦會。

高校后勤行業協會,要倡導從業人員學法、知法、守法,形成尊重法律權威、維護法律底線的良好行風。要善于用法,為高校后勤提供法律咨詢服務,維護會員合法權益。要代表高校后勤聲音,積極參政議政,努力創造主觀條件,應政府邀請與立法。

3.樹立遠大目標,提高內部治理、行為自律水平,做社會團體先進代表。要按照民政部《全國性行業協會商會評估指標》要求,做實協會基礎工作,規范內部治理行為,為行業發展多作貢獻,以此積累工作績效、贏得業內支持、提升社會評價水平。

以建立純潔政社合作關系為出發點,以講究誠信、專業水平、優質服務贏得政府部門的信賴和支持。要虛心向先進行業協會學習,借鑒移植成功經驗做法,取百家之長為已所用。要積極參與協會之間公平競爭,樂于接受社會監督,經受優勝劣汰的市場考驗。

4.堅持服務為本,服務重心從政府向高校業主、后勤市場、社會企業轉移。行業協會為政府服務義不容辭,也是非常榮耀的事情,但政府向協會購買服務,主要“在行業管理領域,重點購買行業規范、行業評價、行業統計、行業標準、職業評價、等級評定等服務項目。”必須通過公開招標或者競爭性談判,而且只會向優秀服務者購買。

雖然政府“鼓勵行業協會商會參與制定相關立法、政府規劃、公共政策、行業標準和行業數據統計等事務”,但多數行業協會沒有可能參與。實際上,協會為政府服務取得的經濟收入,占協會全部經費收入比例很少,而且手續繁瑣,主要還是社會效益。

目前,高校、后勤、企業、市場服務需求旺盛,最為稀缺的是高質量、專業化的服務,諸如高校后勤規范標準、行業統計、信息資料庫、案例搜集、規劃論證、法律咨詢等許多專業性強的工作幾乎無人去做,這方面有無限拓展空間,是未來行業協會服務工作的重心所在。

三、促進省級行業組織轉型,為全國協會發展提供有力支持——回答省級行業組織轉型提出的三個問題

1.研究會、行業協會有什么不同

第一,團體性質、分類依據不同。“協會”屬于行業性社會團體,進行團體設立登記時,依照《國民經濟行業分類和代碼》分類標準確定。行業性社會團體,主要是經濟性團體,可分為農業類、工業類和商業類,一般以協會命名。“研究會”屬于學術性社會團體,進行團體設立登記時,參照國家制定的“學科分類標準”確定。學術性社會團體,可分為自然科學類、社會科學類及自然科學與社會科學的交叉科學三種,一般以學會、研究會命名。

第二,會員成份、代表群體不同。“協會”成員以本領域業主、生產型或服務型企業為主體,代表某個行業或經濟組織,維護業主或資方利益;一般要收費,并不要求會員一定要搞研究。“研究會”成員以專家學者、科技工作者、高級技術工人為主體,代表學術界某個專業領域;一般不收費,對會員學術水平、專業標準要求較高。

第三,角色定位、功能作用不同。“協會”以促進經濟發展、市場繁榮為主旨,履行行業統計、市場調研職責,發揮行業自律、規范行為作用;代表行業聲音參政議政,維護業主利益、行業信譽;兼有學術研究功能,但經濟、市場功能突出。“研究會”以鉆研科學技術、傳播文化知識、本領域學術探討為已任,倡導學術自由、百家爭鳴,促進學科建設、學術繁榮,致力于人才培養、成果轉化;代表科技工作者與政府勾通、反映訴求,維護學術聲譽和合法權益。

2.高校后勤“研究會”為什么要向“協會”轉變

第一,高校后勤市場化、產業化,決定“研究會”向“協會”轉變。成立高校后勤研究會,是后勤改革的產物。成立高校后勤協會,是后勤市場發育的結果,標志后勤成為一個行業。建設新型后勤保障體系,面對大量復雜的市場矛盾、經濟問題,需要制訂市場規則、協調利益關系、化解矛盾糾紛,學術型“研究會”顯得力不從心,行業性“協會”應運而生。2002年4月,自黑龍江省教育后勤協會成立以來,全國已成立11個省級高校后勤協會。

第二,高校后勤市場主體多元化,需要“行業協會”作為合作平臺。建設新型高校后勤保障體系,社會企業是不可忽缺、舉足輕重的方面軍,而且今后必將與校辦后勤公平競爭、長期共存,需要建立一個容納(政府、高校、后勤、社會企業等)相關利益主體的合作平臺。這個平臺,只能是具有市場、經濟功能的“行業協會”,而不是僅有學術功能的“研究會”。

第三,為了整合后勤資源,增強市場博弈能力,需要建立行業協會。高校后勤行業協會,有權制訂行業標準、市場規則,具有較強約束力;有權仲裁矛盾糾紛、清退不合格會員、維護市場秩序,具有較高權威性;以此規范會員行為、增強自律能力,維護行業信譽和公信力,并以此整合市場資源增加籌碼,增強向市場叫板的能力,而“研究會”則沒有這些職能。

第四,社會管理體制改革,需要建立后勤協會,承接轉變政府職能。目前,政府加速社會體制改革,著力于宏觀大事,重點是監督管理、政策引導、法制保障,而不直接管理市場、經濟事務。對于高校后勤而言,政府需要強有力的行業協會,充當政府聯系市場、行業的橋梁紐帶,配備專業化、職業化人才,承接行業統計、市場調查、專題研究等行業事務,委托起草相關政策法規。“研究會”不具備這樣能力。

3.成立高校后勤協會,有什么好處

第一,行業協會幫助政府處理市場和經濟事務,能力和效率高于研究會。協會突出市場和經濟功能,配備專業化、職業化工作班子,注重解決行業實際問題。協會執行力強,不是松散的研究性組織,有能力承接政府轉移的職能,幫助政府從繁瑣事務中解脫出來,集中力量于宏觀調控和大事決策。

第二,維護高校和學生消費者權益,有了更高更好的平臺。協會會員,以高校代表為主體,反映高校意志、維護業主利益是天然職責。后勤研究會向協會轉變,有利于強化組織管理能力、行業規范自律能力,增強行業號召力、約束力和權威性,有利于提升后勤社會化、市場化水平和服務保障能力。

第三,對于高校后勤,有了正規的、值得信賴的代言人。當前,許多高校行政序列中,后勤聲音微弱、校內地位低下,邊緣化現象嚴重。即使“中國高教學會后勤管理分會”,都不足以代表行業聲音、維護后勤正當權益;全國高校后勤分會表彰先進,許多高校都不當回事、不予承認。成立高校后勤協會,有助于擴大行業影響力、提升后勤信心和社會地位。

第四,對于社會企業,有了歸屬感,成為真正的娘家。以往,召開高校后勤研究會,沒有社會企業一席之地,有的還要企業交入場費,正當訴求、合法權益得不到尊重。成立高校后勤協會,社會企業可以會員資格、獲得平等話語權,成為新型保障體系重要成員和積極力量,不再是純粹的被管理、被監督的對象。

高校后勤“研究會”向“行業協會”轉變好處很多,也是有條件的。一看政府領導重視程度、主管部門授權多少?二看協會領導政策水平、進取精神如何?三看秘書處工作班子專業水平、執行能力高低?四看地域經濟發展、行業市場發育水平如何?

四、高校后勤行業組織角色定位,及與政府、高校、后勤、企業之間關系

1.高校后勤行業組織的角色定位

第一,行業組織角色的法律定位,體現中央政策導向,應當最具權威性。早在2009年6月,國務院法制辦就《行業協會商會法》建議稿征求意見,也曾經被列入十一屆全國人大立法規劃15部法律的第一位。《建議稿》定義:“……相同或者相關的行業的經濟組織、個體工商戶、職業工作者、農業勞動者等市場主體,為實現一定的經濟目的而自愿組成,經法定程序成立的實行行業自律、監督、管理和相關市場服務的非營利性社會團體法人。”

2013年10月31日,十二屆全國人大常委會立法規劃公布,行業協會商會法列為第三類項目,屬于立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目。2015年3月,幾經波折的《行業協會商會法》起草工作再度啟動,發改委組織專家討論認為,應該是徹底的一個民間化和市場化的方向。由此可見,行業組織法律定位關鍵詞有:自愿、自律、監督、管理、服務、非營利、市場化、民間化、社團法人。

第二,行業組織發展的最新政策導向。2015年7月8日,中共兩辦印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》要求:“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制,理清政府、市場、社會關系……”,“促進行業協會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的社會組織。” 并且設立“堅持社會化、市場化改革方向”、“堅持法制化、非營利原則”、“堅持服務發展、釋放市場活力” “堅持試點先行、分步穩妥推進”四項基本原則。表示“加快推進行業協會商會立法工作”,“要加快轉型,……真正成為依法自治的現代社會組織。”

這里,關于行業組織定位的關鍵詞有:政社分開、權責明確、依法自治、服務為本、治理規范、行為自律、社會化、市場化、法制化、非營利、現代社會組織。值得注意的是,最新政策表述中對行業協會商會角色沒有出現以往慣用的橋梁紐帶和參謀助手等關鍵詞

第三,高校后勤行業組織定位:是建設新型高校后勤保障體系的組織者和服務者,是介于高校(業主)、后勤群體、社會企業、政府部門之間的民間社會團體,具有提供服務、反映訴求、規范行為、協調關系的功能,發揮整合資源的市場中介作用,是依法自治、服務為本、不以營利為目的、以行業自律為已任、具有教育特色的現代社會組織。

2.高校后勤行業組織與政府機關之間的關系——基于構建現代社會組織體制視角

第一,雙方是職能邊界清晰、沒有利益交集的新型合作關系。上述《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》規定:“按照去行政化的要求,切斷行政機關和行業協會商會之間的利益鏈條”、“各級政府要明確權力邊界”、“取消行政機關(包括下屬單位)與行業協會商會的主辦、主管、聯系和掛靠關系。行業協會商會依法直接登記和獨立運行”、“依法保障行業協會商會獨立平等法人地位。”、“厘清行政機關與行業協會商會的職能”、“對行業協會商會財務資產狀況進行全面摸底和清查登記,厘清財產歸屬”、“人員管理分離,規范用人關系”、“在行業協會商會兼職的公務員,要限期辭去兼任職務”、“過渡期不得超過2017年底”……

第二,雙方是服務者與服務對象、委托方與承接方之間關系。上述《脫鉤總體方案》規定:“完善政府購買服務機制,支持行業協會商會轉型發展。鼓勵各有關部門按照《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》要求,向符合條件的行業協會商會和其他社會力量購買服務。”“ 鼓勵行業協會商會參與制定相關立法、政府規劃、公共政策、行業標準和行業數據統計等事務。有關部門要充分發揮行業協會商會在行業指南制定、行業人才培養、共性技術平臺建設、第三方咨詢評估等方面作用”。

第三,雙方是監督、管理與監管對象之間關系。上述《脫鉤總體方案》規定:“行政機關依據職能對行業協會商會提供服務并依法監管。”“民政部門依照相關登記管理法規,對行業協會商會加強登記審查、監督管理和執法檢查,強化對主要負責人任職條件和任用程序的監督管理。財政部門負責對政府購買行業協會商會服務的資金和行為進行評估和監管,并會同機關事務主管部門對行業協會商會使用的國有資產進行登記和監管。稅務部門對行業協會商會涉稅行為進行稽查和監管。審計部門對行業協會商會依法進行審計監督。價格部門對行業協會商會收費及價格行為進行監管。行業協會商會組織論壇、評比、達標、表彰等活動,要嚴格按相關規定執行,并接受監督。各行業管理部門按職能對行業協會商會進行政策和業務指導,并履行相關監管責任。其他職能部門和地方政府按職能分工對行業協會商會進行監管。黨的各級紀檢機關加強監督執紀問責。”

第四,行業組織仍然是政府推進高校后勤社會化、現代化的重要抓手。行業協會與政府主管部門脫鉤、“去行政化”之后,還原民間社會組織本色,仍然需要政府部門支持,政府仍然需要行業協會配合,只不過雙方關系更加清晰規范;行業協會仍然是政府聯系行業和市場的橋梁,是政府推進社會治理現代化、實現社會治理能力現代化的合作伙伴,是政府管理市場和行業、實施宏觀調控、貫徹落實方針政策的幫手。政府對行業協會的委托事項,將通過公開招標或競爭性談判向協會購買服務并支付經費,同時“及時公布購買服務事項和相關信息,加強績效管理。”

3.行業組織與高校后勤之間的關系

高校后勤是一個寬泛的概念,包括三個層面:一是高校領導(決策層),代表學校整體和師生消費者利益;二是后勤“小機關”(管理執行層),受學校委托履行“選后勤、管后勤”的職能;三是后勤實體(服務執行層),受學校委托履行“辦后勤”的職能,是沒有獨立法人資格、實行獨立核算的校內經濟組織,是參與校內市場競爭、追求效率效益而“不以營利為目的”的特殊服務實體。這三個層面在高校行政格局中,地位權力因校而異。

高校后勤行業協會,以高校會員為主體,是高校后勤代言人,以服務高校(業主)、維護高校利益、反映高校后勤訴求為天職,以第三方身份協調高校與政府部門、社會企業、后勤實體及校際之間關系為已任。目前,后勤實體沒有明確的法律定位,職責邊界因校而異,與學校法人、后勤機關之間存在利益交集和利益沖突,一些高校后勤存在校內地位邊緣化現象,期望行業組織作為代言人公正評價業績和協調利益關系。

事實上,行業協會與高校之間存在多層關系:第一,提供行業性服務,以高校后勤為主要服務對象。第二,充當代言人,反映高校領導和后勤甲乙方訴求。第三,充當中間人,協調高校后勤利益主體之間關系。第四,行業代表,實施行業自律、規范市場行為、維護行業整體利益的監管者和執行人。

4.行業組織與社會企業之間關系。

高校后勤產業的發展,促使后勤研究會向行業協會轉變,社會企業得以名正言順地參與行業協會活動,把行業協會看作自己的“娘家”和保護人。企業會員繳納會費較多,有的還向協會捐款贊助,對協會維持運行貢獻較大,同時渴望在行業協會得到更多理解和支持、獲得平等話語權、改善生存發展環境。行業協會需要企業經費支持,又不能無原則接受企業資助,這就要求在籌集經費方面嚴格執行財務法規、按章辦事。

同樣,行業協會與企業會員之間存在多層關系:第一,服務者,為企業會員提供《協會章程》規定的服務。第二,代言人,反映企業會員訴求。第三,作為中介人,充當不營利的關系協調者。第四,作為行業代表,實施行業自律、規范行為、維護全行業整體利益的執行者,支持企業追求合理利潤、防止過度逐利的監管者。

五、新形勢下,高校后勤行業組織發展的宏觀規劃構想

1.指導方針

緊密結合高校后勤行業實際,貫徹落實黨的十八大以來的方針政策,努力適應新常態、新規則、新要求。堅持法制化、非營利原則,規范自身行為,強化行業自律。堅持社會化、市場化方向,激發內部活力和發展動力。堅持“服務育人”行業宗旨,努力提升專業化水平和服務能力 ,促進高校后勤產業健康、快速、可持續發展。

2.目標任務

到2020年,把高校后勤行業組織建成服務為本、治理規范、行為自律、依法自治的現代社會組織,進入“高水平行業協會”行列,為建成新型高校后勤保障體系、實現高校后勤現代化、保證高等教育現代化順利進行提供優質高效的服務和堅強有力的組織保證。

3.實施路徑

2014—2016年,著重加強基礎工作和內部治理,提高依法辦會、民主辦會和科學決策水平,提高辦事機構執行力、運行效率和專業化服務能力,積累工作業績,提高社會評價。按照《社會組織評估管理辦法》要求,及時啟動4A等級行業協會申報評審工作。到2020年,順利通過民政部評審,爭取進入5A級行業協會行列。

4.重點工作

第一,做好會員管理與服務、經費籌措與財務管理、分支機構建設與管理工作,提高內部治理水平。第二,開展行業調研統計、制訂規范標準、搜集匯編典型案例、理論研究與成果評審,滿足行業急需的服務需求。第三,處理好三方面重大關系,爭取更多支持。第四,實施六大發展戰略,借鑒國外同行有益經驗,加速行業組織發展。





2015年12月


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